[ExpertBlog] Aanstaande verlaging grenswaarden asbest: kostenfactor nader bekeken

Onlangs is door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) een besluit genomen tot het voornemen om de asbestgrenswaarden te verlagen. In dit artikel worden een aantal kritische noten geplaatst bij het onderzoek dat in opdracht van het Ministerie van SZW is uitgevoerd waarbij de (meer)kosten als gevolg van de verlaging van de asbestgrenswaarden en de herziene NEN 2990 zijn gekwantificeerd.

Door: Jan Horyon

Naar verwachting zal de verlaging van de asbestgrenswaarden in twee stappen worden ingevoerd, te weten:

- vanaf 1 juli 2014 (voor serpentijnen van 10.000 v/m³ naar 2.000 v/m³) en

- vanaf 1 januari 2015 (voor amfibolen van 10.000 v/m³ naar 300 v/m³).

Voorafgaand hieraan zijn de eerder voorgenomen verlaging van de grenswaarden tot tweemaal toe uitgesteld. Vanwege het verlagen van de grenswaarden is er een herziene NEN 2990 opgesteld (versie 2012). Met ingang van 1 november 2013 is een deel van deze herziene NEN 2990:2012 ingevoerd. De nog niet van toepassing zijnde onderdelen worden met ingang van de verlaging van de grenswaarden  van kracht.

Onderzoek (meer)kosten
In opdracht van de Directie Gezond en Veilig Werken van het Ministerie van SZW is er door onderzoeksbureau Panteia een onderzoek uitgevoerd waarbij de (meer)kosten als gevolg van de verlaging van de asbestgrenswaarden en de herziene NEN 2990 zijn gekwantificeerd.

Door Panteia zijn voor het onderzoek diverse deskundigen geraadpleegd: Jan Tempelman, TNO; Jan van Willigenburg, BME; Jasper Kosters, Sanitas; Udo Waltman, Fenelab; Teun Stam, VVTB en VERAS; Arco Engelen, HumaNova. Andere stakeholders waaronder eigenaren van gebouwen en opdrachtgevers, die uiteindelijk de rekeningen zullen moeten gaan betalen van de asbestwerkzaamheden, zijn op geen enkele wijze betrokken geweest bij het onderzoek.

In dit artikel worden een aantal kritische noten geplaatst bij het betreffende onderzoek, bekeken vanuit het oogpunt van eigenaren van gebouwen en opdrachtgevers. Het doel van dit artikel is om meer bewustwording te creëren omdat die nog onvoldoende aanwezig is bij de partijen in de markt. Vanuit die bewustwording is een dialoog noodzakelijk om een veilige en gezonde leefomgeving te creëren die past binnen wat budgettair mogelijk is.

Aantal asbestsaneringen
In het onderzoek is in paragraaf 3.3 het aantal saneringswerkzaamheden in 2012, aan de hand van de gedane meldingen bij het bevoegd gezag, inzichtelijk gemaakt. Dit aantal meldingen komt uit op 53.110. Hierbij dient opgemerkt te worden dat dit het aantal unieke meldingen betreft. Echter, in 1 melding kunnen meerdere bronnen en meerdere containments in de verschillende risicoklassen verwerkt zijn. Het is in de praktijk dan ook niet ondenkbaar dat er sprake is van 1 melding waaraan 20-30 containments gekoppeld zijn.

In de onderzoeksrapportage is, op basis van een inschatting door TNO, een verdeling gemaakt in de drie verschillende risicoklassen:

-       Risicoklasse 1: 30%

-       Risicoklasse 2: 60%

-       Risicoklasse 3: 10%

Hierbij is het belangrijk te weten dat de verdeling in de verschillende risicoklassen alleen op basis van inschattingen kan worden gedaan. De feitelijke informatie over de risicoklassen (bijvoorbeeld meerdere risicoklassen binnen hetzelfde project) worden immers bij het melden van saneringswerkzaamheden niet doorgegeven aan het bevoegd gezag.

Twijfel parameters
De verdeling in de voornoemde percentages worden wel ernstig in twijfel getrokken omdat een realistische onderbouwing van deze inschatting(en) ontbreekt. Hierbij refererend aan de presentatiesheets  van de heer Jan Tempelman van TNO tijdens de Nationale Asbestconferentie in 2011, waarin werd aangegeven dat de impact voor de verlaging van de grenswaarden alleen impact heeft op de zogenaamde ‘hoog risicosaneringen’ (risicoklasse 3). En de omvang hiervan is destijds door TNO gekwantificeerd als 20%.

Dit is maar liefst een toename van 100% ten opzichte van het percentage dat in het onderzoek van onderzoeksbureau Panteia is opgenomen terwijl dat percentage is gebaseerd op een opgave van TNO. Tot op heden is het niet duidelijk wat de reden is van dit enorme verschil.

Verder kan de onderbouwing van de verdeling in de risicoklassen bij benadering ook worden berekend  op basis van de verschillende asbestsoorten. Het is bekend dat er in Nederland sprake is van de volgende verdeling in asbestsoorten die in verschillende toepassingen zijn opgenomen:

-       Chrysotiel: ca. 85% van alle asbesthoudende toepassingen.

-       Amosiet: ca. 10% van alle asbesthoudende toepassingen.

-       Crocidoliet: ca. 5% van alle asbesthoudende toepassingen.

De overige drie asbestsoorten zijn, gezien het geringe percentage in het aantal toepassingen, buiten beschouwing gelaten.

Realistisch uitgangspunt
Voor de onderbouwing van een percentage dat de werkelijkheid beter zal benaderen, kan als realistisch uitgangspunt worden aangenomen dat alle saneringen met amosiet en crocidoliet in een risicoklasse 3 uitgevoerd dienen te worden. Voor toepassingen met chrysotiel zal dit percentage, naar een realistische inschatting, uitkomen op circa 8%. Het overige deel van toepassingen met chrysotiel zal in risicoklasse 1 of 2 uitkomen. Het totaal voor risicoklasse 3 komt hiermee dan uit op een percentage van 23%.

Op basis hiervan kan de verdeling van de risicoklassen in het onderzoek door Panteia en de daarmee berekende (meer)kosten ter discussie worden gesteld.

Geen impact voor risicoklasse 1 en 2?
In het onderzoek is de conclusie uit het TNO-rapport d.d. 11 november 2013 overgenomen. In hoofdlijnen komt het erop neer dat bij saneringen in risicoklasse 2 ‘waarschijnlijk’ aan de nieuwe grenswaarden kan worden voldaan mits er zorgvuldig gewerkt wordt, bronmaatregelen toegepast worden en de juiste adembeschermingsmiddelen gebruikt worden. Ook de voor dit onderzoek geraadpleegde deskundigen zijn het er over eens dat de verlaging van de grenswaarden nauwelijks tot geen directe gevolgen zal hebben voor de uitvoering van asbestsaneringen in risicoklasse 1 en 2.

Zo valt over risicoklasse 1 saneringen op te merken dat er wel degelijk sprake zal zijn van directe gevolgen in de kostensfeer. De werkzaamheden die nu onder de vigerende grenswaarden nog in risicoklasse 1 kunnen worden uitgevoerd,  zullen na de invoering van de verlaagde grenswaarde voor een deel in een risicoklasse 2 moeten gaan plaatsvinden (dus in containment inclusief eindcontrole). Ook de reeds eerder verrichtte validatie-onderzoeken zullen opnieuw beoordeeld moeten gaan worden om te kijken of deze de 2.000 v/m³ niet overschreden hebben. Indien dit het geval is zullen deze werkzaamheden weer in een risicoklasse 2 uitgevoerd moeten gaan worden. Dit heeft wel degelijk impact op het prijsniveau, de doorlooptijd en de eindcontrole van saneringen (lees: deze kosten nemen toe).
Geconcludeerd kan worden dat er een afname zal zijn van het aantal risicoklasse 1 saneringen met als gevolg dat het aantal risicoklasse 2 saneringen zal toenemen. De feitelijke kostenimpact hiervan dient nader inzichtelijk gemaakt te worden middels een zorgvuldige onderbouwing.

Impact hoog risicosaneringen (risicoklasse 3)
In het onderzoek wordt terecht gesteld dat het behalen van een lagere grenswaarde bij risicoklasse 3 saneringen alleen gerealiseerd zal kunnen worden indien er emissiebeperkend gewerkt zal worden.

In tabel 3.1 (Panteia rapport) zijn vier voorbeelden opgenomen die afkomstig zijn uit de asbestbranche. Hierbij is het uitgangspunt dat 70% van alle saneringswerkzaamheden, die uitgevoerd dienen te worden in een risicoklasse 3, worden afgedekt door rekenvoorbeeld 1 (Panteia rapport).

Het gehanteerde rekenvoorbeeld 1 bestaat uit een sanering en een eindcontrole van asbesthoudend vloerzeil die volgens de vigerende regelgeving in een risicoklasse 2 kan worden uitgevoerd. Helaas staat in het Panteia-rapport de vermelding dat deze in de huidige situatie in een risicoklasse 3 uitgevoerd zal moeten worden. Dit voorbeeld is niet juist. Hiermee kunnen tevens, mede gezien dit aannames zijn zonder enige vorm van onderbouwing, de onderverdeling van de overige drie rekenvoorbeelden ter discussie worden gesteld.

Ook betreffende de hoog risico saneringen valt op te merken dat de herziene NEN 2991 geen onderscheid maakt in de omvang van het werkgebied (containment). Dit heeft als gevolg dat in de praktijk, bij saneringen met een beperkte omvang van het werkgebied, de kosten voor de vrijgaven/eindcontrole de saneringskosten zullen overstijgen. Door middel van rekenvoorbeelden vanuit de praktijk is dit ook volledig te onderbouwen.

Het is van belang dat er voor saneringen, ook met een beperkte omvang, de extreme kostenverhogende factoren inzichtelijk worden gemaakt. Hieronder valt bijvoorbeeld ook het bieden van tijdelijk onderdak (uitplaatsen bewoners/gebruikers). Ook zullen de werkzaamheden bij het verlagen van de grenswaarden nog maar zelden binnen één werkdag uitgevoerd kunnen worden. Hoewel dit in het onderzoek wel is gemeld zijn hiervan de extra kosten niet inzichtelijk gemaakt.

Conclusie
De onderbouwing en daarmee ook de uitkomsten van het onderzoek, verricht door Panteia, kunnen sterk in twijfel worden getrokken. Met name het aantal containments per melding en de verdeling in de verschillende risicoklassen zijn discutabel. Deze zijn niet onderbouwd en in sommige gevallen zijn deze gebaseerd op aannames. Een verschuiving van de beoogde percentages naar een meer reële situatie zal een aanzienlijke impact hebben op het prijsniveau van de saneringswerkzaamheden, waarbij de daarmee samenhangende kosten voor de te verrichten eindcontroles de saneringskosten zullen overstijgen.

Voor vastgoedeigenaren en woningcorporaties zal dit betekenen dat zij na invoering van de verlaging van de grenswaarden, met hetzelfde budget veel minder saneringen kunnen uitvoeren. Hiermee zullen zij, al dan niet gedwongen, sneller een keuze moeten gaan maken om asbesthoudende bronnen duurzaam dicht te gaan zetten. Als gevolg hiervan zullen zij een beheersplan opzetten dat ook de nodige risico’s met zich mee zal brengen. Dit zal resulteren, zolang er geen toereikend budget vrijgemaakt kan worden, in uitstel van asbestsaneringen en de daarmee samenhangende renovatieprojecten. Dit zal indirect, ook landelijk, een economisch gevolg hebben.

In de praktijk zal het ook tot gevolg hebben dat huurders en/of bewoners (huurderstoepassingen met huurcontracten voor 2001) vaker zullen worden aangezet om zelf het asbest te saneren. Dit zal vervolgens weer ongecontroleerde saneringen in de hand werken.

Bij het verlagen van de grenswaarden zullen de wachttijden op vrijgaven nog verder toenemen (op korte termijn een laboratorium inplannen lijkt nu al vaak een praktisch probleem). Hierdoor zullen er, tijdens de duur van de meting en het analyseren van de monsters, bij het gedwongen (nog) langer operationeel houden van containments aanvullende extra risico’s optreden. In de praktijk zal blijken dat containments vaker (onnodig) ’s nachts en in weekenden operationeel zullen moeten blijven staan. Tijdens de 6-uurs meting(en) zal er een DTA op locatie aanwezig moeten zijn. De projectverantwoordelijke DTA kan, gezien zijn dagproductie, waarschijnlijk zijn eigen project niet meer tot het beoogde eindresultaat brengen. Om nog verdere vertragingen en extra verhogende kosten zoveel mogelijk te beperken zal er in de praktijk in de meeste gevallen een tweede DTA ingezet moeten gaan worden.

Ook een eventuele afkeur van een meting zal pas op zijn vroegst na 8 uur (na plaatsing pompen) bemerkt kunnen worden. Indien de opdrachtgever/eigenaar van het vastgoed deze risico’s af wenst te kopen zullen de uitvoerende partijen deze risico’s laten meewegen in hun aanbieding.

In de praktijk zullen er met de grootste regelmaat situaties ontstaan waarbij er tijdens nachten en weekenden (tijdelijke) bewaking geplaatst moet worden. Of er moet naar een andere passende oplossing gezocht worden. Elke keuze zal tenslotte resulteren in een kostenverhogende factor.

Deze conclusie roept de volgende vragen op:

• Zal het verlagen van de grenswaarden uiteindelijk de veiligheid en gezondheid in Nederland, op het gebied van asbest, ten goede komen?
• Is het raadzaam om in dialoog te treden met alle betrokkenen?
• Zijn laboratoria afdoende innovatief bezig om een efficiëntieslag te maken waardoor zij kostenverlagende factoren in kunnen zetten? Denk hierbij aan bijvoorbeeld de inzet van mobiele SEM microscopen (die in Nederland gewoon te koop zijn). Ook het volledig geautomatiseerd analyseren van monsters behoort tot de hedendaagse mogelijkheden.

Om duidelijkheid te krijgen over de daadwerkelijke impact van de invoering van de nieuwe grenswaarden dient er een gedegen aanvullend onderzoek plaats te vinden.

(Zie ook de bijlage waarin enkele voorbeelden zijn opgenomen van berekeningen van de financiële gevolgen.)