Door verschillende overheidsinstanties wordt toezicht gehouden op de asbestbranche, ieder vanuit zijn eigen expertise. Steeds meer en vaker wordt informatie uitgewisseld tussen deze instanties. Die informatie-uitwisseling zal voornamelijk plaatsvinden via de e-mail. Maar ook in wet- en regelgeving zien wij dat informatie-uitwisseling een officiële status krijgt en wordt gestimuleerd. Maar is de ontvanger van de informatie ook verplicht om toezicht te houden?
Voorbeelden van informatie-uitwisseling
Een aantal voorbeelden waarbij de uitwisseling van informatie een status aparte kreeg in wetgeving zijn:
- de openbaarmaking van inspectiegegevens op de website van Inspectie SZW;
- de publicatie van certificaten die zijn geschorst of ingetrokken op de website van Ascert;
- LAVS;
- Informatie-uitwisselingsprotocollen (CI-SZW) dat zich als Bijlage XIIIg bevindt achter de Arboregeling; en
- Programma Informatie-uitwisseling Milieuhandhaving (PIM).
Al deze instrumenten leiden ertoe dat steeds meer informatie wordt uitgewisseld tussen toezichthouders en overheidsinstanties.
Bijlage XIIIa
In de praktijk zien we dat veel informatie wordt doorgeleid aan certificerende instellingen (CI). Met name omgevingsdiensten en de Inspectie SZW zenden regelmatig informatie aan CI met het verzoek afwijkingen uit te schrijven. In de nieuwe certificatieschema’s is met die uitwisseling van informatie ook rekening gehouden.
Artikel 21, lid 1 van Bijlage XIIIe bepaalt dat de CI tijdens de reguliere beoordelingen op de vestigingslocatie onderzoek instelt naar aanleiding van een melding of rapport van bevindingen van een andere toezichthoudende overheidsinstelling. In dat geval wordt onderzocht of de certificaathouder (indien nodig) adequate corrigerende maatregelen heeft genomen. Indien de toezichthoudende overheidsinstelling hierom verzoekt, moet de CI tevens gemotiveerd melden welk gevolg is gegeven aan de meldingen of het rapport van bevindingen.
Artikel 21, lid 4 van Bijlage XIIIe gaat nog verder. Indien door een toezichthoudende overheidsinstelling een maatregel is getroffen zoals een bestuurlijke strafbeschikking, stillegging of een boeterapport is opgesteld en aan de CI is verstrekt, dan moet de CI binnen vier weken een onderzoek instellen of sprake is van één of meer afwijkingen.
Bij het onderzoek naar aanleiding van de melding, mag de CI afgaan op de juistheid van de ontvangen informatie. Dat blijkt uit de toelichting bij artikel 21 van Bijlage XIIIe.
Hoewel toezichthoudende instellingen dus in beginsel mogen afgaan op de aan hen uitgewisselde informatie, blijft op de CI de plicht rusten om te bewijzen dat sprake is van een overtreding. Dit vraagt dus wel iets van de kwaliteit van de uitgewisselde informatie.
Eisen aan de vastlegging van informatie
De Raad van State in haar uitspraak van 3 mei 2017 een aantal kwaliteitseisen geformuleerd voor de vastlegging van informatie. Het oordeel van de bestuursrechter komt erop neer dat aan een handhavingsbesluit deugdelijke en controleerbare informatie ten grondslag moet liggen. De informatie moet bovendien worden verzameld door een ter zake deskundige medewerker. In dat verband kan de vraag worden opgeworpen of medewerkers van het ene bevoegde gezag voldoende deskundig zijn om informatie te vergaren voor de vaststelling van (asbest)overtredingen die liggen op het terrein van een ander bevoegd gezag. Is bijvoorbeeld een medewerker van een omgevingsdienst ter zake deskundig om informatie te vergaren over mogelijke overtredingen op het gebied van arbeidsomstandigheden waarvoor de Staatssecretaris van SZW geldt als het bevoegd gezag? Deze vragen zullen van geval tot geval moeten worden beoordeeld.
Voor de inhoudelijke eisen die aan een rapport van bevindingen worden gesteld is de uitspraak van de Raad van State van 13 november 2013 van belang. Naast de hiervoor besproken eis dat de waarnemingen worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker, kunnen uit die uitspraak de volgende eisen worden gedestilleerd:
- de bevindingen moeten op schrift worden gesteld (rapport van bevindingen);
- het rapport moet de plaats, het tijdstip en de datum van de waarnemingen bevatten;
- het rapport moet een inzichtelijke beschrijving van de gehanteerde werkwijze bevatten;
- het rapport moet een inzichtelijke beschrijving van hetgeen is waargenomen bevatten;
- het rapport geschrift moet zijn ondertekend; en
- het rapport geschrift moet een dagtekening bevatten.
Aan de hand van deze rechtspraak moeten toezichthouders in staat kunnen zijn om verzamelde informatie aan het papier toe te vertrouwen en uit te wisselen aan andere toezichthouders. Die laatste groep toezichthouders kunnen dan op basis van die feiten en omstandigheden – en zonder eigen onderzoek naar die feiten en omstandigheden – een overtreding vaststellen en handhavend optreden. Vertoont de uitgewisselde informatie gebreken, dan zal de ontvanger van de informatie zelf een toezichthouder op pad moeten sturen om de informatie te verifieren en waar nodig het bewijs aan te vullen, dan wel zelf vast te stellen of sprake is van een overtreding of afwijking.
Handhaving verplicht?
Duidelijk is dat het wettelijke instrumentarium van informatie-uitwisseling ertoe leidt dat omgevingsdiensten en Inspectie SZW informatie uitwisselen aan CI’s. Maar kan de CI door die overheidsinstanties ook worden verplicht om inhoudelijk te beoordelen of handhavend optreden geboden is?
In haar uitspraak van 19 september 2017 vindt de Rechtbank Gelderland in ieder geval van wel. In die zaak wisselde de Omgevingsdienst Rivierenland informatie uit aan een CI over een mogelijke afwijking. De CI vond dat geen sprake was van een afwijking en deed daarom niets met die informatie.
Omdat de omgevingsdienst actie eiste diende (de directeur van) de omgevingsdienst een officieel handhavingsverzoek in bij de CI. Dat verzoek werd afgewezen. Nadat de omgevingsdienst daartegen bezwaar maakte, werd dat bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. De CI vond namelijk dat de omgevingsdienst geen belanghebbende was in deze kwestie. De (directeur van de) omgevingsdienst ging tegen die beslissing in beroep bij de rechtbank. In beroep kwam de vraag aan de orde of de omgevingsdienst belanghebbende is bij (de afwijzing van) een handhavingsverzoek als door haar informatie is uitgewisseld.
De rechtbank oordeelde het volgende:
“Bij het verrichten van de taken moet de Omgevingsdienst kunnen vertrouwen op de geldigheid en deugdelijkheid van de door verweerder afgegeven certificaten. Zonder dit vertrouwen wordt het voor eiser namelijk onnodig moeilijk om efficiënt en adequaat toe te zien op naleving van de zojuist bedoelde plichten. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de wetgever veel belang hecht aan overheidstoezicht op de naleving van regels inzake de verwijdering van asbest, gezien de grote gevaren van dit product voor de volksgezondheid.
Op basis hiervan is de rechtbank van oordeel dat het belang van eiser bij het verlenen, intrekken en schorsen van asbestcertificaten (mede) aan eiser is toevertrouwd.”
Hoewel het hier om een vrij onorthodoxe uitspraak gaat, waarvan het naar onze mening nog maar de vraag is of de Raad van State (de hoogste Nederlandse bestuursrechter) er ook zo over denkt, kunnen toezichthouders met deze uitspraak in de hand bij andere toezichthouders afdwingen dat op basis van door hun uitgewisselde informatie inhoudelijk naar de zaak wordt gekeken door een CI.
Auteur: mr. J.A. Bekke - advocaat bij LXA The Law Firm
