De aannemer was een bestuurlijke boete van € 1.800 opgelegd vanwege het slopen van twee stallen die asbesthoudende materialen bevatten. De Minister van SZW heeft naar aanleiding daarvan de inspectiegegevens openbaar gemaakt. Namens de aannemer is onder meer aangevoerd dat door de wijze van publiceren het (tweeledige) doel van de publicatie niet wordt behaald.
Door: Solange Drieshen, Borg advocaten
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft op 2 augustus 2017 bepaald dat de openbaarmaking (publicatie) van ernstige of zware asbestovertredingen is toegestaan. In deze zaak werd de aannemer bijgestaan door Borg advocaten.
Publicatie inspectiegegevens
Aan de aannemer was een bestuurlijke boete van € 1.800 opgelegd vanwege het slopen van twee stallen die asbesthoudende materialen bevatten. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: Minister van SZW) heeft naar aanleiding daarvan de volgende inspectiegegevens openbaar gemaakt:
i) de naam en vestigingsplaats van de natuurlijke persoon
ii) de geconstateerde overtreding
iii) de datum waarop de overtreding is geconstateerd
iv) de locatie waar het asbest aanwezig is of is geweest
v) welk bestuurlijk besluit is genomen
vi) of tegen het bestuurlijke besluit een rechtsmiddel is ingesteld
Standpunt Minister van SZW
Volgens de Minister van SZW is het doel van de publicatie van dergelijke inspectiegegevens tweeledig. Enerzijds leidt de publicatie tot transparantie over de inzet, werkwijze en resultaten van de Inspectie SZW. Anderzijds wordt het publiek door de publicatie in de gelegenheid gesteld om bij een keuze van aannemers, zoals asbestsaneerders, bouwbedrijven en sloopbedrijven, rekening te houden met het feit dat sommige aannemers minimaal één overtreding hebben begaan. Dit kan de burger doen uit eigen belang, maar ook vanuit principieel oogpunt. De Minister meent voorts dat de gegevens die zijn gepubliceerd, als milieu-informatie op grond van artikel 19.1a van de Wet milieubeheer moeten worden aangemerkt waarvoor een ruimer openbaarmakingsregime geldt. Immers, als wordt vastgesteld dat sprake is van milieu-informatie, mag de toets achterwege blijven of sprake is van een onevenredige benadeling van de aannemer. Dit volgt uit artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g en artikel 10 lid 6 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob).
Standpunt aannemer
In dit geval was niet het volledige boetebesluit gepubliceerd maar uitsluitend de bovengenoemde inspectiegegevens. Namens de aannemer is onder meer aangevoerd dat door deze wijze van publiceren het (tweeledige) doel van de publicatie niet wordt behaald. Daarbij is gesteld dat het publiceren van deze inspectiegegevens juist leidt tot reputatieschade en nadelige gevolgen voor de bedrijfsvoering van de aannemer (ook wel: naming and shaming).
Verder is opgemerkt dat in de “Beleidsregel openbaarmaking inspectiegegevens bij zware of ernstige asbestovertredingen” (hierna: de Beleidsregel) – op basis waarvan de publicatie plaatsvindt – ten onrechte niet wordt gedifferentieerd naar de mate van verwijtbaarheid en geen rekening wordt gehouden met de vraag of sprake is van een incidentele of structurele overtreding van de regelgeving. Een dergelijke differentiatie vindt bijvoorbeeld wel plaats bij de oplegging van bestuurlijke boetes bij overtredingen van de Wet arbeid vreemdelingen. Bij het bepalen van de hoogte van een bestuurlijke boete op grond van de Wet arbeid vreemdelingen, wordt door de Minister van SZW wel degelijk maatwerk verricht.
Tevens is namens de aannemer aangevoerd dat de openbaargemaakte gegevens geen milieu-informatie betreffen, maar eerder algemene, niet milieu-gerelateerde gegevens die specifiek zien op de rechtspersoon/natuurlijke persoon in de hoedanigheid van overtreder.
Oordeel rechtbank
Eerder stelde de rechtbank Gelderland in deze zaak de aannemer in het gelijk en oordeelde dat artikel 8 van de Wob niet voldoende grondslag biedt om slechts een aantal inspectiegegevens bekend te maken. De rechtbank heeft onder meer van belang geacht dat voor openbaarmaking op grond van de Wob sprake moet zijn van informatie die “inhoudelijk voldoende en juiste gegevens bevat om belanghebbenden en belangstellenden in staat te stellen zich er zelfstandig een oordeel over te vormen”. De rechtbank stelde dat dit doel niet kan worden behaald door middel van de openbaarmaking van slechts een aantal inspectiegegevens. De Minister van SZW is tegen die uitspraak in hoger beroep gegaan bij de Afdeling.
Uitspraak Afdeling
De Afdeling heeft de uitspraak van de rechtbank vernietigd. Artikel 8 van de Wob biedt volgens de Afdeling voldoende grondslag om alleen de hierboven genoemde inspectiegegevens openbaar te maken.
De Afdeling is onder meer van oordeel dat de rechtbank een onjuiste toetsingsmaatstaf heeft gebruikt. De beoordeling of de openbaar gemaakte informatie de lezer in staat stelt zich er zelfstandig een oordeel over te vormen, is volgens de Afdeling namelijk niet een zelfstandige weigeringsgrond om inspectiegegevens te publiceren op grond van de Wob.
Ondanks dat niet het volledige boetebesluit is gepubliceerd is de Afdeling van oordeel dat deze inspectiegegevens wel degelijk zijn aan te merken als informatie over de uitvoering van het beleid. De Afdeling oordeelt dat het belang van “een goede en democratische bestuursvoering” door de publicatie wel wordt gediend. Daarbij merkt de Afdeling op dat in het kader van de toezichthoudende taak past dat boetebesluiten worden gepubliceerd. Immers, door een dergelijke publicatie wordt bekendheid gegeven aan de wijze van uitvoering van die toezichthoudende taak en wordt de burger gewaarschuwd.
Voorts is de Afdeling van oordeel dat de gepubliceerde gegevens wel degelijk milieu-informatie betreffen. Hierbij is bepalend dat het gaat om gegevens die onlosmakelijk zijn verbonden met maatregelen en activiteiten ter bescherming van elementen die het milieu (waarschijnlijk) aantasten. In de uitspraak wordt bovendien nog eens gewezen op de mogelijk ernstige gevolgen van asbestovertredingen voor de gezondheid van mensen die zich bevinden in de besmette omgeving en voor het milieu.
Ten slotte wordt door de Afdeling opgemerkt dat de overtreder de mogelijkheid heeft een schriftelijke reactie te laten voegen bij de openbaar te maken gegevens op de website van de Inspectie SZW. In onderhavige kwestie heeft de aannemer daarvan geen gebruik gemaakt. In die schriftelijke reactie kan de overtreder zijn eigen visie geven op de aan hem opgelegde boete.
Kort en goed, de Afdeling concludeert dat deze wijze van publiceren op grond van de Beleidsregel en de Wob wel is toegestaan.
Resumé
De uitspraak van de Afdeling staat als gezegd lijnrecht tegenover de uitspraak van de rechtbank. Waar de rechtbank oordeelt dat de Wob onvoldoende grondslag biedt voor deze wijze van openbaarmaking, oordeelt de Afdeling dat dat wel het geval is. Hierdoor lijkt het toepassingsbereik van de Wob door de Afdeling te worden opgerekt. Daarnaast geeft de Afdeling geen ruimte om toepassing van de Beleidsregel af te stemmen op bepaalde individuele feiten en omstandigheden. Voor de aannemer spelen echter bijzonder grote belangen. Niet alleen staat vast dat de inspectiegegevens gedurende een periode van 5 jaar op het internet toegankelijk zijn, maar ook rijst de vraag of dergelijke gegevens ooit (helemaal) van het internet (kunnen) verdwijnen. De gegevens kunnen namelijk eenvoudig via (andere) websites worden gedeeld waardoor de nadelen voor de overtreder niet te overzien zijn. De schriftelijke reactie die de overtreder bij die publicatie kan (laten) voegen zodat zijn visie op de overtreding duidelijk wordt, zal aan die gevolgen niet af kunnen doen.
Solange Drieshen, Borg advocaten
